Yasama kuvvetinin temsili ve yönetim organı olan Başkanlık Divan' ın oluşumu en önemli yasama faaliyetidir. Başkanlık Divanı, Meclis Başkanı, Başkan vekilleri, kâtip üyeler ve idare amirlerinden oluşup, Divan içinde en önemli görev yerini Başkanlık oluşturur. Başkan vekilleri birleşimlerdeki görüşmeleri başkana vekaleten, onun hukuki yetkilerini kullanarak yönetirler.

Meclis Başkan' lığı ve Başkanlık Divanı'nı dolduran kişilerden ziyade, makamın, millet iradesi, egemenlik, hukuk devleti ilkeleri yönünden usulüne uygun şekil kuralları ile doldurulması zorunludur. Bu zorunluluk mutlak şekil kuralı, geçerlilik şartı olup Anayasanın amir hükmü gereğidir. Bu kaynak işlemdeki biçim hatası, Meclisin bütün yasama işlemlerini başlangıçta biçim yönünden eksik yapacaktır. Usulüne uygun oluşmayan Başkanlık Divanı'nın çıkaracağı bir kanun, Anayasa Mahkemesince anayasaya uygunluk denetiminde sırf bu nedenle biçim yönünden -iddia edilmese bile- resen iptal edilebilecektir.

Başkanlık seçiminin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilecek makamlarca iptal davası açılmasa bile, bu başkanlık divanınca çıkarılacak yasaların iptali için dava açıldığında, davacılarca usulsüz başkanlık divanı oluşumu nedeniyle biçim yönünden iptali iddiası ileri sürülmese bile Anayasa Mahkemesince resen bu yönden incelemeye alınması ve iptali ciddi bir sorundur.

Anayasa düzeyinde derinliği olan TBMM Başkanı ve Başkanlık Divanı seçimlerinin, 1997 yılında yapılan Başkanlık seçimleri üzerine yapılan tartışmalı örnek üzerinden konunun anlaşılmasını sağlamaya yönelik olarak Anayasa hükümleri, İçtüzük hükümleri ve gerekçeleriyle beraber, benzer konulardaki Anayasa Mahkemesi kararlarıyla görüşlerimi sunmak istiyorum.

Basına yansıyan haberlere göre, Sn. Kalemli'nin istifa etmediği belirtilmektedir. Böylesine önemli bir makamın boşaltılmasının şekil kurallarına uygunluğu bir çok yönden zorunludur. Usulüne uygun bir istifa işlemi yapılmadan makamın boşaltılması mümkün değildir. Burada Eski Meclis Başkan Sn. Hüsamettin Cindoruk'un istifa ile makamı boşaltması ile Eski Meclis Başkanı İsmet Sezgîn'in 24.12.1995 tarihli genel seçimlerden sonraki oluşan Mecliste, en yaşlı üye sıfatı ile S. Arif Emre'nin Meclis Başkanlık tartışmalarım konunun önemi ve hassasiyeti gereği hatırlatmak isterim.

olacağı çok ciddi bir anayasal sorundur. 2. devre 3 yıl olarak tamamlandıktan sonra yeniden 2 ay 24 günlük süre için bir seçim yapılamaz. Anayasadan kaynağını almadığı gibi açıkça anayasaya aykırı bu durum başkan vekillerinin yönetiminde geçirilemez. Bu dönemdeki Başkan ve Başkanlık Divanının süre bitimi nedeniyle yokluğu halinde adeta TBMM'si çalışamaz, hiçbir yasama faaliyetinde bulunamaz konuma düşecektir.

1- Bir meclisin Başkanlık Divanı'nın kuruluşunu ve iş yürütümünü o meclisin çalışma alanı dışında, meclis faaliyetlerinden ayrı nitelikte düşünmek mümkün değildir. Başkanlık Divanı'nın kuruluşu ve işleyişi, Divan' ın meclisi yönetmesi Meclis faaliyetlerinin en başında gelir. Böyle olduğu içinde Başkanlık Divanı 'na ilişkin sorunların çözümlenme yeri içtüzük konusudur. Kararın konu ve amaç yönünden bir içtüzük sorununu düzenlediğini ve bu yönden de bir içtüzük hükmü niteliğinde bulunduğunu belirttikten sonra kararın alınmasında içtüzüğün değiştirilmesindeki usule uyulmaması halinde, bu niteliği bir etkisi olup olmayacağı üzerinde durulması gerekir. Kararın içtüzük değişikliklerinin bağlı bulunduğu usul bakımından başlıca eksiği daha önce komisyondan geçirilmemiş olmasıdır. Ancak, kararın çözümlediği konunun alınmasındaki amacın ve gördüğü işin açık ve kesinliği karşısında şekil eksikliğinin bu meclis kararını nitelemede etkisi olabileceği düşünülemez. Kararın, uygulama ile içtüzüğün Başkanlık Divanı ile ilgili hükümlerini değiştireceği kesindir. Bu durum dahi Meclis kararına içtüzük hükmü niteliğini kazandırmaya yeterlidir.

Bir davada, Senato Başkanlığına verilen önergenin, Danışma Kurulu karan olarak genel kurula götürülmesi ve genel kurulda anayasa ve içtüzüğe aykırı olarak ve oy çoğunluğunu kötüye kullanarak Başkanlık Divanı'nın ve Senato Başkanı'nın süresinin sona erdirilmesine karar alınması ve bu yanlış karâra dayanılarak Senato Başkanı'nın görevi ve yetkileri hukuken devam ederken yeni bir başkan seçilmesi ve divanın teşkiline ilişkin kararın iptali istenilmiştir.

Senato Başkanı seçilememesi zorunlu nedeni ile eski başkanın görev süresinin uzatılmasına ilişkin kararda Anayasa Mahkemesi şimdiki sorunumuza ışık tutacak tesbitler yapmıştır. Şöyle ki; Senato Başkanı 18.6.1968 yılında seçilmiş ve görev süresi 2 yıl olan 16.6.1970 tarihinde sona ermesi üzerine, 18.6.1970 tarihli 81 birleşimde başkan seçimine geçilmiş ve yapılan 7 oylamada gerekli çoğunluk sağlanamadığından seçim 23.6.1970 tarihine bırakılmıştır. 23.6.1970 tarihli birleşimde 5 oylama yapılmış fakat hiçbir adaya yeter sayıda oy verilmediğinden seçimin yine sonuçlanmaması üzerine, Senato Danışma Kurulunca 30.6.1970 tarihli 85 birleşiminde "Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı görevinin yenisi seçilinceye kadar devam edeceği"ne dair 6 sayılı kararla 39 oya karşı 48 oyla kabul edilmiş ve genel kurula duyurulmuştur. Bu arada Başkanlık seçimlerine devam olunmuş ve nihayet 19.11.1970 tarihli birleşimde Başkan seçilmiştir (Tutanak Dergisi Cilt 59, sayfa 364, 382,434).

Bu tarihe kadar 5 ay boyunca eski başkanca görev yürütülmüştür. 1327 sayılı Kamunun iptali davasında Başkanlık Divanı'nın anayasaya aykırı şekilde uzatılmasına ilişkin karar biçim yönünden incelemeye alınmıştır. Anayasanın Başkanlık süresine ilişkin kuralları açık ve kesindir. İki yılı dolduran bir Başkan'ın sürenin bitimi gününden itibaren Başkanlık görev ve yetkileri de sona ermiş olacağından Anayasa hükümlerine uygun biçimde yeniden Başkan seçilmedikçe, Başkanlık görevinin sürmesi olanaksızdır. Meclislere kararla başkan veya başkan vekili atanmasına olanak yoktur. Anayasa meclislere bu konuda yetki tanımamıştır. Eski Başkan, 2 yıllık sürenin bittiği 18.6.1970 tarihinden itibaren başkanlık sıfatını kaybetmiş ve yeni başkanda seçilememiş olduğundan başkanlığın (münhal) boşalmış olduğunu kabul etmek /orunludur, görüşünü Anayasa Mahkemesi esastan incelemede belirtmiştir (6).

Aynı davada, Başkan'ın 2 yıl için seçildiği, bu hizmet süresinin bitiminden sonra yeni başkan seçilinceye kadar kendiliğinden devam etmesi düşünülemeyeceği gibi bir kararla da uzatılmasına olanak yoktur. 18.6.1970/19.11.1970 tarihleri arası 5 aylık dönemde Başkanlık makamı boş değildi, bu makam Anayasaya aykırı olarak eski başkanca doldurulmaktaydı. Başkanın durumundaki Anayasaya aykırılık elbette ki bütün Divan'ın kuruluşunu etkiler ve anayasaya aykırı duruma sokar. Başkanın 1327 sayılı Kanuna ilişkin tasarının görüşüldüğü birleşimleri bizzat yönetmemiş olmasının sonucu değiştirmesi düşünülemez. 1327 sayılı Kanuna ilişkin tasarı üzerindeki görüşmeleri, kuruluşu, Anayasaya aykırı olan bir başkanlık divanım yönetmiş bulunması bu kanunun şekil eksikliği ile malul sayılmasını ve iptalini gerektirir görüşü savunulmuştur.

1056 sayılı Kanuna ilişkin tasarının Genel kurulda görüşülüp karara bağlanmasını yöneten Başkanlık Divanı'nın hukukça geçerli bir kuruluş olup olmadığını araştırmak ve doğru bir sonuca varabilmek için ele alınacak ölçüt, Meclisin içtüzük niteliğindeki kararı değil, Anayasanın hükümleridir. Bu ölçüt sonucu Anayasaya aykırılık açıkça gözükür. 1056 sayılı Kanun tasarısının görüşülmesi sırasında genel kurulu böyle bir divanın yönetmesi ile Genel kurulun divansız çalışması arasında bir fark yoktur. Başkanlık divanı olmayınca da TBMM Genel Kurulundan söz edilemez. Bu sadece gelişigüzel bir toplanma hali olur. Böyle bir toplantıda görüşülen ve kabul edilen kanun tasarısı ise iptal nedeni olacak bir şekil nedeni ile malul olacaktır. Bu duruma güre 1056 sayılı Kanun, TBMM Başkanlık Divanı'nın kuruluş biçimi nedeniyle şekil yönünden iptali gereklidir. Bir uyuşmazlıkta Anayasa kuralınca çözüm bulunur. Anayasa Mahkemesi böyle davranmak zorundadır. Aksi halde Anayasa Mahkemesi Anayasa kuralları ile değil bir kanun veya içtüzük hükmü ile bağlanmış olur. Bunun Anayasanın üstünlüğü ilkesini güçsüzleştireceği, bütün siyasi parti gruplarının uyuşmaları halinde de Anayasaya aykırı davranışların geliştireceği ortadadır (7).

934 sayılı Kanunun TBMM'de görüşülüp kabul edildiğinde Başkanlık Divanı'nın kuruluşuna ilişkin TBMM kararı iptal edilen 2.11.1966 tarihli meclis kararı ile kurulmuştur. Bunun iptalinin tartışıldığı bir davada, Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılması ile açılmamış olması arasında fark olmadığı, Uygunluk denetimi yönünden veya itirazen Anayasa Mahkemesine geldiğinde biçim yönünden Anayasaya aykırılık halinin hukukça geçerli sayılıp sayılmayacağı tartışması yapılmıştır (8).

Konuyu düzenleyen Anayasa'nın 77. maddesinde, seçimlerin 5 yılda bir yapılacağı, 94/3. maddesinde, bir yasama döneminde 2 seçim yapılacağı, ilk seçilenlerin görev süresi 2 yıl, ikinci devre seçilenlerin görev süresinin 3 yıl olacağı amir hükümdür.

1- Anayasa'nın 94. maddesinde, gerekçede aynen "yasama dönemi beş yıl olduğu için bir yıl ve iki, iki olmak üzere üç döneme ayrılmıştır. Bu nedenle bir yasama döneminde üç seçim yapılması kabul edilmiştir. Her seçimden sonra Başkanlık Divanı'nda meydana gelecek boşalmadan sonra yapılacak seçim geride kalan süreyi tamamlamak içindir, bunlar asıl seçimden sayılmaz" demektedir. MGK Anayasa Komisyonunun değişiklik gerekçesinde de aynen "...bir yasama dönemi için iki seçim yapılacağı esası kabul edilmiş ve Başkan seçimine açıklık getirilerek..." demektedir.

94. maddenin Danışma Meclisi Genel Kurulunda, Anayasa Komisyonu taslağı görüşülürken, 9 önerge verilerek yasama yılı, ya-5 sama dönemi, seçim dönemi kavramları uzunca tartışılmış (Danış-: ma Meclisi Tutanakları B 139, 31.8.1982 0.3 sayfa 230 vd.) Genel kurulca, 2 önergenin kabul edilmesi, l önergenin de dikkate alınmasına yolunda karar verilince, madde komisyona iade edilmiştir. Danışma Meclisi Genel Kuruluna tekrar gelen maddede, 3 fıkra önergeler doğrultusunda (Danışma Meclisi tutanakları B. 146)

2- Anayasa Mahkemesi' de bir kararında, Anayasanın 77. maddesinin birlikte ele alınması, kullanılan sözcükler açıkça, "bu süre dolmadan deyişi" bu maddedeki "beş yılda bir" sözlerinden beş yılın dolmasının amaçlandığım ortaya koymaktadır. Esasen "beş yılın dolmasının amaçlandığını ortaya koymaktadır. Esasen "beş yılda bir" belirlenmesinin yapısına bakıldığında 'beş yılda' sözcüklerinden, beş yılın geçmesi, tamamlanması, dolması anlaşılır. Dört yıl, dört buçuk yıl dört yıl on bir ay, öngörülen 5 yıl olmaz. Beş yıl tamamlanmayınca "beş yıldan söz edilemez. Hukukta süreler dolan zamana göre değerlendirilir.

Yine, 94. maddenin 3 fıkrası TBMM'si Başkanlık Divanı için bir yasama döneminde yapılacak iki seçimde "ilk seçilenlerin görev süresi iki, ikinci devre için seçilenlerin görev süresi üç yıldır" açıklığı ile beş yılın tamamlanması gerektiğini doğrulamaktadır. Bu kararda esastan inceleme evresinde yukarıda belirtilen gerekçelerle 2942 sayılı Kanunun 8. maddesinde, 3420 sayılı Kanunla yapılan değişikliğin Anayasaya aykırılığına ve iptaline karar verilmiştir (10).

İçtüzükteki l Kasım tarihi, Anayasadaki toplanma ve tatil başlıklı 93. maddenin, her yıl Ekim ayının ilk günü kendiliğinden toplanır hükmü, Meclis faaliyetlerine ara verme veya tatil süresinin bitiminin l Ekim olduğuna amirdir. Bu tarihin yasama yılı başlangıcı alınması madde hükmü dışındadır. Tatilin bittiğinin ertesi günü meclisin açıklığı tarih, yasama yılının başlangıcı değildir. Aksi halde seçim dönemi ile yasama yılı mutlaka farklı tarihler olacaktır. Bunu Anayasanın sistemi, üstünlüğü, geçici 6. madde eniri ve 77, 9-1/3. maddeleri gereği ayırmak zorundayız.

Yasama dönemi başka ifade ile seçim dönemi, 24.12.1995 tarihinden 24.12.2000 tarihi arası 5 tam,yıl olup, yasama yılı her yılın 24 Aralık tarihidir, tatilin bittiği günün ertesi günü açılan meclisin l Ekimde çalışmalara başlaması, yasama yılının başlaması şeklinde yorumlanarak Anayasaya aykırılık oluşturulmuş ve gerçek iradesi dışında 2 ay 24 gün önceden Sn. Kalemli makamım fiilen boşaltmıştır.

5- Usulüne uygun oluşmayan Başkanlık Divan ın çıkaracağı bir kanun, Anayasa Mahkemesine itirazen geldiğinde, biçim yönünden aykırılık iddiası yapılmamış olsa bile Anayasa Mahkemesince resen incelenebilecektir.

1056 sayılı Kanun, iptali istenirken her ne kadar taraflardan ve, Tarsus Sulh Ceza Mahkemesinden Anayasaya aykırılık gerekçelerinde, 1056 sayılı Kanunun Meclis Genel Kurulunda kabul edildiği sıralardaki Meclis Başkanlık Divanı'nın kuruluş biçimi dolayısıyle kanunun şekli yönünden Anayasaya aykırılığı iddia edilmemiş olsa da, 44 sayılı Kanunun '28/1. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi aykırılık konusunda ilgililerce ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda olmadığı ve istemle bağlı kalmakla birlikte başka gerekçe ile de Anayasaya aykırılık kararı verebileceği, Anayasa Mahkemesinin şekil yönünü doğrudan doğruya ele alabileceğine karar vermiştir.

6- TBMM kararının niteliği, değeri, etkisi üzerinde durmadan anayasal denetimin dışında kaldığının kabul edilmesi, içtüzük hükmü etkisi doğrudan Meclis kararlarının anayasal denetimden kaçırılması çoğunluğu elinde bulunduran siyasi güçlerin keyfiliği neticesini doğurur. Bir yasama metnine verilen isimden önce, metnin kapsamının özünün göz önünde bulundurulması gerekir.

- Anayasa Mahkemesinin 14.5.1996 tarih 96/19 E, 96/13 kararı,

- Anayasa Mahkemesinin 22.2.1977 tarih 77/06 E, 77/14 kararı, kararları Mahkemenin bir kısım kararları olup, bu konudaki mahkeme içtihatları yerleşik süreklilik ve düzenliliktedir.

Sn. Kalemli'nin yasama yılı başlangıç tarihini, tatilin bitiminin ertesi günü olan ve Anayasa hükmü gereği 1.10.1997 tarihinde makamını fiilen boşaltması, istifa iradesi de olmadığından geçerli bir istifa işlemi değildir.

Meclis Başkanı'nın görevleri, yetkileri, temsili niteliği sıfatı ile çok önemli bir makam olduğu kuşkusuzdur. Bu makamlara istenildiğinde gelinemeyeceği gibi istenildiğinde de gidilemez. Biçim kurallarına uygunluk zorunludur. Meclisin bütün çalışmalara ayrıntılı olarak biçim koşullarına bağlanmıştır. Başbakan' ın istifası ile 1 bütün Bakanların görevlerinin, hükümetin son bulacağı kuralı, Meclis üyesinin istifasının bile Başkanlık Divanı'nın tesbiti ve genel kurulun kararına bağlı iken, Meclis Başkanı'nın istifa işlemi şekil koşullarına mutlaka bağlıdır. Görevin niteliği de bunu gerektirir, istifa iradesi olmadığı gibi şekli kurallara uygun bir istifa işlemi de bulunmadığından, makamın fiilen boşaltılmadı geçerli hukuki bir işlem olmadığı gibi hukuken hiçbir anlamda ifade etmez. Yapılan seçimlerde sıradan bir toplantı, gelişigüzel bir seçim olup, hukuki değerden yoksun ve hukuken yok hükmündedir.

Başkan olmadığında, Başkanlık Divanı da yoktur. Meclis toplanamaz. İçtüzüğün yalnızca Başkana verdiği, Başkan olmadan Divan' ın toplanamayacağı, gündemin belirlenemeyeceği, Divan' da karar alınamayacağı, Danışma Kurulunun toplanamayacağı vb. çok önemli yasama faaliyetleri yapılamaz.

Not: Buradaki iddialarım üzerine tarafımca, Anayasa mahkemesinde, Meclis başkanlık seçiminin anayasa aykırılığının tespiti istemli dava açılmıştır. Dava dilekçe örneğinin tam metni, muhtelif başlıklı kısımda 13 sıra numarada bulunmaktadır. HAÖ.

(4) Anayasa Mahkemesinin 0-1.10.1977 Tarih 77/88 E, 77/120 K. Kararı.

(8) Anayasa Mahkemesinin 14.10.1969 Tarih 68/34 E, 69/55 K. Kararı.

(11) Anayasa Mahkemesinin 27.2.1968 Tarih 67/6 E, 68/9 K. Kararı